CCSS

ΠΡΩΤΑΓΩΝΙΣΤΗΣ ΧΩΡΙΣ ΔΟΝΤΙΑ

ΣΤΑ ΘΕΜΑΤΑ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ Η Ε.Ε.

Του Κωνσταντίνου Αδαμίδη*

  
Οι Kaunert και Zwolski (2013) στο βιβλίο τους  “The EU as a Global Security Actor: A Comprehensive Analysis Beyond CFSP and JHA” προβάλλουν ένα αξιοσημείωτο επιχείρημα δηλώνοντας ότι η ικανότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης  (ΕΕ) να διαδραματίσει ρόλο παγκόσμιου πρωταγωνιστή στα θέματα ασφάλεια εξαρτάται από τρία κριτήρια: Τον σκοπό τη ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης ( την  αντοχή των νομικών μέσων και διαδικασιών της ΕΕ), τις δυνατότητες της ( τους πόρους και μέσα που διαθέτει και τη συνοχή των μελών της) και την αναγνώριση του ρόλου αυτού από άλλους διεθνείς φορείς. Ο βαθμός στον οποίο ικανοποιούνται τα κριτήρια αυτά καθορίζει και την παγκόσμια επιρροή της ΕΕ ως διεθνή παράγοντα ασφάλειας.

Οι συγγραφείς έλεγξαν τα κριτήρια τους αυτά μέσω πέντε μοναδικών  περιπτώσεων παραδοσιακών και μη παραδοσιακών ζητημάτων ασφαλείας, όπως η  κλιματικές αλλαγές, η τρομοκρατία,  η μετανάστευση και οι πρόσφυγες, η διάδοση των όπλων μαζικής καταστροφής και η  πειρατεία στα ανοικτά των ακτών της Σομαλίας. Η μελέτη τους κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ΕΕ έχει την ικανότητα να γίνει ένας παγκόσμιος παράγοντας ασφάλειας -  αν και όχι πάντα στον ίδιο βαθμό - για όλα τα είδη των απειλών για την ασφάλεια.
 
Ακολουθώντας τα ανωτέρω τρία κριτήρια προσέγγισης  γίνεται σχετικά φανερό ότι η ΕΕ είναι περισσότερο εφοδιασμένη για να αντιμετωπίσει μη παραδοσιακές απειλές για την ασφάλεια, όπως κλιματικές αλλαγές, σε αντίθεση με τις κύριες απειλές και προκλήσεις ασφάλειας των κρατών του 20αιώνα.  Η πρόσφατη κρίση στην Κριμαία, η οποία αποτελεί μια «παραδοσιακή» απειλή κατά της ασφάλειας στην περιοχή, παρουσιάζει μια σύνθετη πρόκληση για την ΕΕ και αμφισβητεί την ικανότητά της να ενεργεί ως παγκόσμιος ή ακόμη και ως περιφερειακός παράγοντας ασφάλειας. Η ρωσική επέμβαση στην Ουκρανία έκανε τη γειτονιά της Βαλτικής να αισθάνεται εξαιρετικά άβολα, αν όχι και φοβισμένη, και το σύνολο της ΕΕ χωρίς αυτοπεποίθηση όσον αφορά την κατάσταση της ενεργειακής της ασφάλειας. Εξίσου σημαντικό είναι το ότι η ουκρανική κρίση έθεσε την ΕΕ σε αμηχανία και χωρίς αποτελεσματικό σχέδιο αντίδρασης -  κάτι που δεν αποτελεί έκπληξη, δεδομένου ότι η Ρωσία είναι πολύ μεγάλη, πολύ ισχυρή, πολύ πυρηνική, πολύ κοντά στην Ευρώπη, και το πιο σημαντικό, πολύ σημαντική ενεργειακά  για την ΕΕ για να αγνοηθεί.  Αναπόφευκτα, η κρίση έφερε επίσης στην επιφάνεια προσδοκίες ασφαλείας που θεωρούνταν  περιττές, μετά το τέλος του Ψυχρού Πολέμου, για τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
 
Ενώ η ΕΕ δεν θα αναμενόταν πραγματικά  ποτέ να αντικαταστήσει το ΝΑΤΟ, ωστόσο υπάρχει μια συνεχής προσπάθεια στις Βρυξέλλες για να οικοδομηθεί μια κοινή εξωτερική πολιτική που θα επιτρέπει στην ΕΕ να έχει μεγαλύτερη βαρύτητα σε υποθέσεις παγκόσμια ασφάλειας.  Ωστόσο, οι ενέργειες της ΕΕ στην κρίση στην Ουκρανία απέδειξαν ότι σε περιπτώσεις παραδοσιακών απειλών κατά της ασφάλειας,  το οπλοστάσιο της ΕΕ αποτελείται από όπλα που είναι ουσιαστικά κατάλληλα μόνο για οικονομικό πόλεμο.  Με άλλα λόγια ο στόχος είναι η αντιμετώπιση πολιτικών ή στρατιωτικών απειλών με τη χρήση οικονομικών μέσων. Αυτή η μορφή πολέμου όμως δεν είναι σε καμία περίπτωση ανακάλυψη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Είχε ασκηθεί ακόμη πριν από τον Πελοποννησιακό Πόλεμο. Συνήθως τα οικονομικά μέτρα υποστηρίζονται  από την απειλή στρατιωτικών επεμβάσεων, όπως συνέβηκε με τη Βόρεια Κορέα και το Ιράν. Όμως το τι κάνει την υπόθεση της ουκρανικής κρίσης  ενδιαφέρουσα είναι ότι είναι η πρώτη φορά που τέτοια μέτρα προωθούνται χωρίς να στηρίζονται με στρατιωτικές απειλές. Ταυτόχρονα εγείρεται το ερώτημα εάν αυτό δεν είναι τίποτα περισσότερο από ένα μέτρο χωρίς δόντια και η ΕΕ είναι ένας δρώντας ασφαλείας χωρίς δόντια στον χειρισμό τέτοιου είδους απειλών.
 
Η λογική πίσω από αυτή τη μορφή του πολέμου στην περίπτωση της Ρωσίας στηρίζεται στον υπολογισμό πως εάν η ρωσική οικονομία πάθει κακό, θα κλονιστεί και  η νομιμότητα του Πούτιν. Συγκεκριμένα, οι οικονομικές κυρώσεις στοχεύουν στο να ρίξουν σκιά στο ρωσικό οικονομικό μέλλον, να δημιουργήσουν  πρόβλημα για τις ρωσικές εταιρείες - ιδίως εκείνες με δάνεια σε ξένο νόμισμα - και να κάνουν τον κρατικό δανεισμό  πιο ακριβό. Ακόμη,  παρόλο που η ρωσική οικονομική ανάπτυξη εξαρτάται κυρίως από τις εξαγωγές ενέργειας, αυτά τα μέτρα  εξακολουθήσουν  να αποδίδουν,  δεδομένου η Ρωσία - σε αντίθεση με το Ιράν και τη Βόρεια Κορέα – αποτελεί μέρος του παγκόσμιου χρηματοπιστωτικού και εμπορικού συστήματος και ως εκ τούτου στηρίζεται επίσης στην σταθερότητας  ενός εγχώριου τραπεζικού και  χρηματοπιστωτικού συστήματος και γι αυτό χρειάζεται την εμπιστοσύνη των εγχώριων και διεθνών επενδυτών.
 
Εάν η προαναφερθείσα λογική ήταν βάσιμη, τότε η ΕΕ θα μπορούσε να χειριστεί την κρίση ως μια μεγάλη παίκτρια ασφαλείας δεδομένης της οικονομικής της  δύναμης. Δυστυχώς όμως για την ΕΕ, οι κυρώσεις δεν φαίνεται να έχουν ακόμη την επιθυμητή επίδραση. Αυτό δεν αποτελεί έκπληξη, καθώς οι κυρώσεις αποτελούν περισσότερο μακροπρόθεσμο εργαλείο και μπορεί να λειτουργήσουν  μόνο εάν ο οικονομικός  πόνος  που προκαλείται στην χώρα που τον δέχεται, δεν μπορεί να γίνει ανεκτός. Η  Ρωσία, ωστόσο φαίνεται να έχει αρκετά υψηλή ανοχή. Τα σημαντικά ρωσικά αποθέματα σε ξένο νόμισμα, σε συνδυασμό με το στάτους - κβο  της ενέργειας,  με το 30% του φυσικού αερίου στην Ευρώπη να προέρχεται από τη Ρωσία, συμβάλλει στη δημιουργία  υψηλού επιπέδου ανοχής και μειώνει τις πιθανότητες για βραχυπρόθεσμες και, ενδεχομένως, ακόμη και μακροπρόθεσμες επιπτώσεις. Ενδεικτικά η ρωσική αγορά ομολόγων σταθεροποιείται  και οι επενδυτές φαίνονται έτοιμοι  να αρχίσουν την επανεπένδυση στη Ρωσία, πράγμα που σημαίνει ότι τα μέτρα που είχαν ληφθεί μέχρι στιγμής είχαν ελάχιστη ή μηδενική επίδραση.
 
Επιστρέφοντας στο αρχικό μας ερώτημα  εάν η ΕΕ μπορεί  να καταστεί παγκόσμιος παράγοντας ασφάλειας, η ουκρανική κρίση αποδεικνύει ότι τα όπλα που διαθέτει η ΕΕ για να χειριστεί παραδοσιακές απειλές κατά της ασφάλειας δεν είναι αρκετά ισχυρά  για να καταστήσουν  την Ένωση σημαντικό διεθνή παράγοντα ασφάλειας. Φαίνεται να μην είναι σε θέση να αποτρέψει στρατιωτικές και πολιτικές παρεμβάσεις στη γειτονιά της  και να είναι ανίκανη να προσφέρει επαρκείς εγγυήσεις ασφάλειας για τα μέλη της. Είναι αεροπλάνα του ΝΑΤΟ που περιπολούν κράτη της Βαλτικής, είναι τα στρατεύματα του ΝΑΤΟ που ενισχύουν την παρουσία τους στην Πολωνία και είναι στο ΝΑΤΟ που κράτη της Ανατολικής Ευρώπης αναζητήσουν την ασφάλεια τους. Η ρωσική επέμβαση και η μετέπειτα αντίδραση της ΕΕ καταδεικνύουν σαφώς ότι η ΕΕ δεν πληροί κανένα από τα τρία κριτήρια για να είναι ένας παγκόσμιος πρωταγωνιστής ασφάλειας: Όσον αφορά το σκοπό της ολοκλήρωσης, δεν υπάρχουν πολλά περιθώρια για να αντιμετωπίσει τέτοιες κρίσεις. Επίσης είναι πολύ περιορισμένες οι δυνατότητες της και δεν φαίνεται να υπάρχει η αναγνώριση είτε από εξωτερικούς, είτε ακόμη πιο σημαντικό, από εσωτερικούς παράγοντες  (δηλαδή τα κράτη μέλη της ΕΕ) ότι η ΕΕ μπορεί να εκπληρώσει το ρόλο ενός σημαντικού διεθνούς παράγοντα ασφάλειας.

* Κωνσταντίνος Αδαμίδης, Επίκουρος Καθηγητής, Τμήμα Ευρωπαϊκών Σπουδών και Διεθνών Σχέσεων και Ερευνητής στο Γραφείο Έρευνας και Καινοτομίας του  Πανεπιστημίου Λευκωσίας

28.07.2014

ENGLISH TEXT

THE UNLIKELY EUROPEAN SECURITY ACTOR:

EVIDENT FROM THE UKRAINIAN CRISIS

By Constantinos Adamides*

Kaunert’s and Zwolski’s (2013) book “The EU as a Global Security Actor: A Comprehensive Analysis Beyond CFSP and JHA” presents a noteworthy argument stating that the EU’s ability to play a role as a global security actor depends on three criteria: scope of integration (strength of the EU’s legal instruments and procedures), capabilities (EU’s -resources, instruments and cohesion) and recognition by other international actors. The extent to which these criteria are met determines the EU’s global influence as an international security actor. The authors test their hypothesis through five unique cases of traditional and non-traditional security issues, namely climate change, terrorism, migration and refugees, proliferation of weapons of mass destruction (WMD), and piracy off the coast of Somalia, concluding that the EU has the capacity to become a global security actor, albeit not always to the same extent for all kinds of security threats.  

Following the three criteria approach it becomes relatively obvious that the EU is more equipped to deal with non-traditional security threats such as the climate change as opposed to more mainstream 20^th-century inter-state security issues. The recent crisis in Crimea, which poses a ‘traditional’ security threat for the region, presents a complex challenge to the EU and questions its ability to act as a global and even as a regional security agent. The Russian intervention in Ukraine made the Baltic neighborhood feel extremely uneasy, if not afraid, and the entire EU unconfident regarding the status of its energy security. Equally important it left the EU perplexed and without an effective reaction plan, which is not surprising given that Russia is too big, too powerful, too nuclear, too close to Europe, and more importantly too energy significant for the EU to ignore. Inevitably, the crisis also brought to the surface security expectations that were, since the end of the Cold War, unnecessary for EU member states. 

While the EU was never really expected to replace NATO, there is an ongoing effort in Brussels to construct a common European security (and foreign) policy that would allow the EU to have a heavier footprint in global security affairs. However, the EU’s actions towards the Ukraine crisis demonstrate that in cases of traditional security threats the EU’s arsenal is comprised of weapons that are essentially suitable only for economic warfare. The aim in other words is to counter political or military threats using economic means. This form of warfare is not in any way a European Union discovery; it has been practiced since before the Peloponnesian War. But usually economic-related measures are backed up by the threat of military interventions, as has frequently been the case with North Korea and Iran. What makes this case interesting is that it is the first time that such course of action is tried without the backup of a military threat, raising the question whether this is nothing more than a toothless measure and subsequently the EU a toothless security actor when dealing with such threats. 

The rationality behind this form of warfare in this case is based on the logic that if the Russian economy is hurt, so will be Putin’s legitimacy. Specifically, financial sanctions aim to cast shadow on the Russian economic future, create trouble for Russian companies – especially those with loans in foreign currencies – and make government borrowing more expensive. Even though the Russian economic growth primarily depends on energy exports, these measures should still work given that Russia - unlike Iran and North Korea - is part of the global financial and trade system and as such it too relies on the presence of a stable domestic banking and financial system and needs the trust of domestic and international investors.  

If the abovementioned logic was solid, then the EU could handle this crisis as a major security actor given its economic power; unfortunately for the EU the sanctions do not seem to have the wanted impact. This is not surprising however as sanctions are more of a long-term tool and can work only if the financial pain inflicted on the target country cannot be tolerated; Russia however seems to have a very high tolerance. The significant Russian reserves in foreign currency,  coupled with the energy status quo with 30% of Europe’s natural gas coming from Russia, contributes to the development of a high tolerance level and reduces the chances for short-term and potentially even long-term impact. Indicatively the Russian bond market is stabilizing and investors seem ready to start reinvesting in Russia, meaning that the measures have so far had little or no impact. 

Returning to our original question and whether the EU can potentially become a global security actor, the Ukraine crisis demonstrates that the weapons available to the EU to handle traditional security threats are not sufficiently powerful to render the Union a major international security actor. It seems unable to deter military and political interventions in its own neighborhood and powerless to offer enough security guarantees to its own members. It is NATO planes that patrol the Baltic States, NATO troops that enhance their presence in Poland and it is towards NATO that Eastern European states look for security. The Russian intervention and the subsequent EU response clearly demonstrate that the EU does not fulfill any of the three criteria for being a global security actor: there is little scope of integration for such crises, very limited capabilities and more importantly there seems to be no recognition by either external and more notably internal (i.e. EU member states) actors that the EU can fulfill the role of a major international security actor. 

*Constantinos Adamides, Assistant Professor, Department of European Studies and International Relations and a Research Officer at the Research and Innovation Office, University of Nicosia.

28.07.2014